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2019-09-15 21:55 来源:中国企业新闻网

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2019-09-1507:14    作者:周天勇  
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  文/新浪财经意见领袖专栏作家 周天勇

  笔者陆续发表了之一《国外多是城乡再造,我们却是大拆大建》、之二《几十层楼住宅楼的七大危害》,今天登出之三《我们的住宅楼为什么会越建越高》。

  为什么我们与世界大多数国家和地区不一样,特别热衷于破旧立新,大拆大建?为什么我们的住宅楼都修建在宝贵平整的耕地上,且都是几十层高的住宅楼?

  深层次的体制原因是:农民没有真正的土地使用财产权,不同所有制之间的土地交易不公平和不平等;计划经济的18亿亩红线和建设用地指标控制,使住宅用地供给极少,高层住宅楼建设越来越侵占和挤压低层庭院用地;农民几乎没有自己土地的建设权;城乡住宅建设逐步被统一只能由开发商从事,农民自己建房受到越来越多的限制,不容许居民合作、企业和社团建设住宅;出让金土地财政机制,使地方政府对住宅用地寡头垄断、饥饿供给、推高价格,开发商为利益最大化则用最少的土地盖出最多的房子。结果,中国城乡的住宅,只能越建设,楼层越高上加高。这些扭曲的体制和力量再不进行改革和控制,未来很可能会出现百层以上的住宅。

  一、农民没有真正的土地财产权

  农民没有土地恒产。中央领导讲,有恒产才有恒心,要确认农民的土地使用财产权,要保护民营企业家的产权。但是,就从土地所有权和使用财产权讲,虽然有国有和集体所有之分,在政府征收时两种所有制拥有的土地物权却没有等价交换;农民只有耕地和住宅的使用财产权,有的地方还没有确权,有的确权但许多规定与此冲突,特别是虽然确权,但没有交易、抵押、入股和继承等产权;而且使用财产权的年期较短,并不稳定,产权没有长期预期。

  于是,农村的坡地、荒山虽然属于农村农民集体所有,但每个家庭没有使用财产权,土地、建设等部门,宁可让土地荒着、闲着、丛草不生,也不让你利用。

  二、农民没有自己土地的建设权

  被国内学者和政策研究者们忽视的是,农民没有自己土地上的建设权。对于土地及房屋等来讲,其财物产权的一个重要内容就是建设和改造权利。然而,农民在农村的荒山坡地上建设庭院,需要政府许可,一般不可能;在自己的宅地上建设房屋,如扩大面积、改造翻新,受到政府的各种限制;只能由政府来振兴新农村,大部分进行整治复耕,或者在原地建设几十层高的住宅,或者在城郊建设几十层高的住宅,让农民去买。

  三、计划体制:18亿亩红线和建设用地指标  

  18亿亩红线和建设用地指标控制,住宅用地供给极少,高层住宅楼建设侵占挤压低层庭院用地。其实,中国每平方公里人口145人,而日本和韩国每方公里人口,分别为339人和515人,其人口密度比中国大得多。但是,到日本和韩国,居民居住,大量的是独栋别墅、联排别墅、低层住宅;而中国罕见别墅,低层住宅越来越少,高层住宅越来越多,越来越高。

  为什么?因为18亿亩耕地红线,衍生出建设用地指标,有关部门下达给省级政府,省级政府先保证省会城市、省级交通水利、重大工矿等项目用地,再下达给地级市政府;地级政府也是先留足其城市建设、交通水利和重大招商项目,再下达给县级政府;到了县级政府,下达的建设用地指标,就可能少到100亩到200亩左右,成为非常稀缺的资源。

  由于从传统上重建设重生产,而不重公共服务、居民居住和生活消费的意识根深蒂固,土地指标的分配也是,先保证工矿企业、交通运输和其他重大建设项目,用地结构中住宅建设是最得不到满足的分配选项。特别是,为了所谓的保护耕地,每年纵向下达的建设用地指标,在进行动态减量操作。

  有关部门又出台了整治农村、挖潜建设用地、用地增减挂钩、存量占补平衡的招术,地方政府就盯着农村农民的宅基地,千方百计不让其再建,千方百计将其拆除复垦置换,或者原地“盘活”得来建设用地,加上耕地红线控制不让农民随意在自己耕地上建设住宅,更是不再新批宅地。于是,农民私人建房越来越困难。

  地方政府基本不给农村建设窨井和排污管道,更谈不上接入潜入处理系统。因此,即使地方政府放开让农民改造和重建自己的住宅,也无法解决厕所的抽水马桶和排污问题。当然,放开建设,会出现粪便等分布式窨井、储存、发酵、肥用等废物利用的实用技术和方式。不放开,中国农民要如日本和韩国农民改造和重建自己幸福宅院,配套条件和技术荡然无存。

  四、行政准入垄断:开发商单一建房  

  城乡住宅单一和统一由开发商建设。中国城乡建房,城市城郊从私人、政府和单位建房,最后并轨到了开发商统一建房;农村私人建房为主,到了现在越来越倾向于也由开发商来统一建房。

  世界各国的住宅建设和供给渠道:

  (1)私人建房。居民可以利用小块地,坡地,丘陵地等,如果地方政府提供排水等公共设施,建房的成本较低,并且政府可以规定绿化等要求,有助于房林相间、高低错落、地区特色、各有区别住宅区的形成。建筑形态上或者为独立庭院、双拼客楼、联排别墅等。

  (2)欧洲盛行的合作建设。几十个居民成立住宅建设合作社,只要符合政府的规划,在土地市场上购买一块土地,联系设计,发包给建筑商,可以建设联排别墅,也可以建设低层楼房,再装修等入住,有的还由合作社自己进行物业管理。

  (3)由房地产商开发。在中国,政府对进入建设领域的市场主体进行准入管制,颁发特许房地产开发资质;开发商到地方政府行政寡头垄断的市场上购得土地,规划部门规定层高、间距和容积率等;建成后,取得政府批准的五证,方可销售给居民。

  开发商单一开发,如果遇到中央要求控制房价,房地产拿地的成本过高,开发商则会要求政府调规,再加层高,保证其理想的利润。于是住宅楼层越来越高。

  实际上,由于不鼓励私人建房,分散性的坡地就不会用来盖住宅。而大规模住宅建设,只有在平整的耕地上,才能建设便利和成本最低。因此,这种体制的实际运行结果,却是大量的可以盖住宅的坡地、荒地等得不到利用,也没有因居住而绿化,而将稀缺平原、河谷、坝子中平整的耕地却占用了不少,用来建设住宅。

  五、土地财政是住宅楼越来越高的推力

  地方政府财政收入与农民土地利益,在建设用地征收和农民自用配置方面的博弈中,地方政府处于强势。我国宪法上规定,农村和城郊的集体土地,只有用于公共利益建设时,才由政府行政征收后划拨。但是,部门的土地管理法上却将此改成了所有的建设用地,都要先从集体建设用地征用为国有,再由政府划拨和出让。这就将大量的金融工商业性建设用地,包括收费性的高速公路等,扩大化地包括在了行政强制征用土地的范围。

  建设用地集体和农民自用配置演变为:农民在自己的宅地上进行建设,如改造加层,大部分用于自己居住,小部分办农家乐,还有将个别的长期出租,实际上是出售了;改革开放初,管理较松时,还在自己的承包地里建设了住宅。

  有胆子较大的村集体,利用自己的土地,开发了小产权房,甚至别墅,向外出售;有的盖工厂、仓库等向外出租;有的将土地租用给投资者,获得分红。无论何种方式,集体和村民均获得了土地财产性收入。

  建设用地由地方政府行政强制征用的过程和财政效应为:虽然农村建设可以用自己的建设用地,但是,随着规划和“一万切”和扩大化“拆违”,基本上都必须征用为国有;集体用地征用为国有建设用地,不按照市场价格进行,而低价补偿,高价出让。有时一亩耕地,2到3万元就被政府征收了,在土地市场上可能卖到几百万元到一两千万元,甚至数千万元。

  改革开放以来,仅仅城市和县城建设区就征用了农村城郊的集体土地8500万亩左右,其中无偿划拨的大约一半,1998年改为协议和招拍挂出让以来,地方政府累积实现的土地出让金收入为43万亿元。而按照每亩现价250万元左右计算,地方政府和城市从农村和城郊集体土地变国有建设用地过程中,转移了212.5万亿元的财富。

  因此,让不让农民土地进入统一平等竞争的土地市场,让不让农民有土地的建设权,让不让农民土地交易和资本化,深层次实际是地方政府财政利益与农民土地资产利益之争。如果不改革,扭曲的体制,使中国居民住宅建设和供给只有开发商单一方式,并且高楼越来越高、低层越来越少、别墅不可能再新建、建设的也要拆掉的内在、深层次和强有力的驱动机制。

  (本文作者介绍:东北财经大学经济研究中心主任,中央党校国际战略研究院原副院长。公众号天勇看经济zhouty-tjj)

责任编辑:杨希 1904183207

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